國務院東亞和太平洋事務局助理國務卿坎貝爾 國會外交事務委員會證詞 2011年10月4日

OT-1116C | 2011年10月05日

羅斯.雷堤寧主席、柏曼副主席、各位委員,謝謝各位今天邀請我出席聽證會。我很感謝有這個機會,來討論長久且廣泛的美台關係中近來的經濟、政治、和軍事發展,並檢視兩岸關係的一些變化,並且討論這些發展對於美國造成的影響。

美國治國主軸之一,將是制定和倡導一套政策,反映出亞洲在全球政治和經濟方面,與日俱增的重要性;同時繼續在其他區域之中,扮演一個積極投入的角色。今天,我們正努力將美國的外交政策向亞洲方面調整,重新取得平衡。這麼做的同時,我們所做的抉擇將對全球安全和繁榮產生長遠的影響。

九一一事件漫長的陰影退去之後,我們正見證著亞太地區的重新崛起,成為全球政治與經濟的主要舞台。亞太地區有中國與印度兩個國家,擁有世界上接近半數的人口,是全球經濟主要的動力來源,在因應從氣候變遷到防止核擴散等最迫切的全球挑戰的國際作為方面,亞太地區也逐漸成為重要的力量。從美國的觀點看來,亞太地區是美國安全和繁榮的重心。東北亞擁有五萬多名美國的軍事人員和幾十個美軍基地,以及幾個美國最可靠且活躍的夥伴和盟友。亞洲的自由市場也為美國提供了前所未見的投資、貿易、和取得先進科技的機會。在亞洲崛起之時,美國在亞洲的角色也必定要相應而起。

美國轉向亞洲的一個要素,就是與台灣維繫堅強且多面向的非正式關係,並且,與此利益符合的,就是美國對於維護台灣海峽的和平與穩定堅定且長久的承諾。

儘管亞洲有如此巨大的機會,這個區域依然面臨許多由來已久和新近崛起的挑戰,從南海的領土爭議、北韓的核武計畫,到跨國的挑戰,如擴散和天然災害,全都對我們在這個區域的利益構成了重大的風險。儘管兩岸關係改善,台灣海峽依然是亞洲動盪和衝突的一個巨大風險。美國必須要和我們在這個區域的盟友和夥伴合作,處理並因應這些重大挑戰,並鼓勵化解台灣海峽兩岸對峙及增進信任的作為。美國在亞洲的角色,將會以我們處理這些挑戰的方式來受到評斷。

從本屆政府上任的第一天起,我們就已經採用了多面向的戰略勾勒出一個願景,並畫出了一條實現美國外交政策中亞洲軸心的道路。在這個策略中有六大要素:一)強化我們的雙邊安全同盟,以維護亞洲的和平、穩定、和繁榮。堅強的同盟可以與這個區域的多邊機構相輔相成,並有助於為區域的安全和繁榮建立背景。二)建立持久且以成果為導向的多邊機構,對於因應跨國挑戰和建立整合更徹底的道路規則至關重要。三)致力於與新興強國如印度、印尼、中國、越南、和新加坡培養更深厚、更有影響力的關係。四)在亞洲追求自由、開放、公平且透明的經貿議程。五)將我們在亞洲的防禦力量態勢現代化,讓它更依照地理分佈的,政治上更永續、執行上有彈性。六)提倡民主價值與人權。

最終,我們重新向亞洲平衡的美國外交政策,它的成功有賴於推動、維護、和強化我們在這六大領域的政策和行動。

實現這個策略中的目標,一個重要的環節,就是我們對台非正式關係的一貫立場。建立一個更強健、更多元的對台關係,反映了我們對於亞太地區採取的更廣大的策略;此一關係也推進了我們在這個區域的很多經濟和安全利益。我們對於美台關係的處理,尤其對於我們在亞太地區的夥伴如何看待我們,有著莫大的影響力。

三十多年以來,《台灣關係法》和三個美中聯合公報,一直扮演著我們「一個中國」政策的跨黨派基礎,也指引了我們與台灣、與中華人民共合國的關係。我們的政策是根據幾個簡單的原則。我們主張海峽兩岸的歧見應該以和平手段解決,並且要依據海峽兩岸人民的意願來解決。我們不支持台灣獨立。我們反對任何一邊改變現狀的單邊企圖。我們歡迎雙邊進行降低兩岸緊張情勢,增加兩岸接觸的對話。我們也致力於維護近年來得勢的台海和平與穩定。

作為我們根據《台灣關係法》的承諾的一部分,我們繼續根據台灣的需求提供台灣防禦性軍事系統,以及根據我們長久以來、追溯到《台灣關係法》誕生之初就存在的政策,我們在做軍售的決定時不會事前與中華人民共和國諮商。

我們近來展現了我們完全實踐那項承諾的決心,向國會通知了近58億5千萬美元的對台軍售案,包含武器、裝備和訓練。這一次跟2010年64億美元的對台軍售案不相上下,使我們在兩年內總共對台軍售金額超過120億美元,比自《台灣關係法》通過以來任兩年加起來都多。

我們的政策,不分民主或共和黨,歷經六屆不同的政府依然維持一貫的立場,幫助促進了台灣的繁榮和民主發展,並支持著兩岸與區域的穩定。除了對台灣的安全有著重要的貢獻,我們的策略也讓台灣在近年來得以和中華人民共和國培養出正面的關係。這樣的策略也促成更頻繁的民間交流,兩岸貿易與投資擴大,以及台灣海峽兩岸和平交往的機會增加。兩岸關係和平的未來,對於整個區域的穩定和繁榮至關重要,因此也對美國具有極大的重要意義。

雖然近來有人指出,我們建立「正面、合作且全面的」關係的作為,必須以犧牲台灣為代價,但是我們斷然否定這種主張,而且我們過去的紀錄也確認了這一點。與中國建立正面、有建設性的關係,不但不違背我們和台灣堅強多元的關係,兩者之間還能相互支持。事實上,自本屆政府上任以來,我們不但改善了與中國和與台灣的關係,這樣的策略同時也為海峽兩岸創造了史無前例的穩定情勢。

美台關係

雖然美台關係就定義上而言是非正式關係,但是此一關係是多面的,包含了政治、經濟、安全、和民間關係。美台關係中這些要素本身不斷擴展的本質,都證明了我們在過去幾十年來與台灣人民所建立的聯繫。此一關係由雙邊資深文官和軍方代表定期的諮商所支持,我們也積極尋找提高與台會談層級的方式。舉例來說,副國務卿奈茲(Thomas Nides)在最近於紐西蘭奧克蘭舉行的太平洋島國論壇上,與台灣的外交部副部長進行私下會晤;商務部助理部長庫馬(Suresh Kumar)也才在上個月訪問台灣。身為亞太經合會的主辦國,我們歡迎台灣的資深層級代表團造訪夏威夷。我們在美國主辦的這一年,也與中華台北的亞太經合會代表團保持密切合作,包括一同規劃民間部門主導的亞太經合會企業領袖高峰會。台灣努力與其他主要亞洲夥伴,包括日本、印度、新加坡、和菲律賓等拓展關係,也讓我們受到很大的鼓舞。

我們與台灣政治關係的基礎,正是我們的共同價值和對民主的共同信仰,而美國人也一直對於台灣開放、蓬勃的民主政體與社會感到印象深刻。台灣選民在明年一月去投票,行使他們決定台灣社會未來走向的權利時,將再次展現這一點。一月的選舉將會是自1996年以來第五次的總統直選。身為美國人,我們對於這個程序感到興奮,因為它彰顯了我們與台灣人民共通的一個主要價值之一。我們不相信台灣的任何一黨或任何一名領袖特別能夠有效處理美台關係,我們在選舉中也不會選邊站。我們會與任何從台灣自由、公平的選舉中選出的領導階層密切合作,在我們長久以來對台灣人民、台灣的繁榮與和平的承諾的基礎之上,繼續前進。

我們與台灣的商務關係特別堅強,因為今天的台灣是我們最重要的經濟夥伴之一。美國是台灣最大的外國投資來源,累計的直接投資金額超過210億美元。台灣是世界第十九大經濟體,卻是我們第九大的貿易夥伴,超過義大利和印度,去年貿易總額接近620億美元。美國對台出口在2010年成長了41%,雙向貿易成長了32%。本月稍早傳出台灣簽署了購買50億美元美國小麥、玉米、和大豆的意向書的消息,又是另一個說明美台經貿關係重要性的指標。台灣是美國第六大食品和農作物出口市場,以每人平均來算,台灣高居美國農產品消費的第二位,僅次於加拿大。

美國和台灣透過我們對等的代表機構,在1994年簽署了投資暨貿易架構協定(TIFA)。TIFA是們雙邊貿易諮商的主要管道;透過TIFA,我們曾經得以解決許多困難的貿易問題,並加深我們的經貿合作。我們締造許多成功,包括我們在智慧財產權執法領域的合作,在這個領域方面,台灣已經有了長足的進展。遺憾的是,台灣近年來針對農業貿易問題採取了一連串的行動,傷害了台灣身為一個可靠的貿易夥伴的信譽,對於TIFA的程序也構成了嚴重的阻礙。有幾個議題,包括農業在內,如果解決的話,將可以為雙邊經濟創造就業率和更好的景氣。我們期待為美台經濟議程重新加溫,減少貿易障礙,並期待能增進美台經濟與投資關係。

我們與台灣的安全關係,也許是美台關係中最引人矚目的元素。關於我們之間重要的防衛與安全關係,交給我在國防部的同仁來詳細探討,但我要強調的是,首先,在台灣繼續與大陸往來時,台灣一定要相信自已擁有抵抗威嚇和脅迫的能力。美國已經以供應審慎挑選的防衛性武器與服務,加強了台灣的能力,符合《台灣關係法》,同時也依據我們對台灣防禦需求的謹慎評估。

我們會繼續堅守我們對台灣提供必要的防衛性武器與防衛性服務的承諾,讓台灣能夠維持足夠的自我防衛能力。我們在2010年通知國會對台軍售的決定,以及上個月再次批准對台軍售,兩次金額總計超過120億美元,加上2008年通知的60多億美元新防禦性武器的軍售案,都突顯出我們實踐《台灣關係法》所明訂的義務的決心。比如說,在過去兩年,我們就以下項目通知了國會:

• 改善台灣145架現有的F-16A/B戰鬥機戰力、生存能力、可靠度的改造方案,包括先進的「主動電子掃瞄陣列」雷達,以及其他先進的科技與武器系統。

• 延長F-16飛行員訓練課程。

• F-5、C-130、和F-16A/B戰鬥機的備用零件。

• UH-60M黑鷹多用途直昇機 (60架)。

• 愛國者三型 (PAC-3)射擊模組 、訓練模組、和飛彈。

•針對台灣指揮與控制系統而提供的多功能資訊傳播系統技術支援

• 鶚級海岸獵雷艦 (2艘)

• 魚叉遙測訓練飛彈

•休斯空防雷達(直接商業販售)

•自製防禦戰機(IDF)雷達(直接商業販售)

• IDF彩色顯示系統(直接商業販售)

•小型武器(直接商業販售)

除了軍售之外,美國長久以來也一直跟台灣的軍力保持堅強且有效的軍事關係,其中包括訓練和高層會談,以及針對關鍵安全議題的諮商。有了美國的協助,台灣可以確保其培養出一支訓練有素、積極進取、配備精良的現代化戰鬥武力,將能促進和平的維繫,以及形成持久的恫嚇作用。有了這樣的防衛能力,台灣能夠抵抗威嚇和脅迫,並能以持久的自信姿態與大陸來往。

當我們繼續在安全議題上加強台灣的信心和能力時,我們也向中華人民共和國表達了我們對於其軍事現代化缺乏透明度,以及對於其在兩岸間快速拓展兵力的憂心。與中華人民共和國建立更為堅強的軍事關係,符合美國的國家利益,但是這麼做將不會犧牲我們與台灣的關係;它們之間並不是互斥的。

對於美台關係尤為重要的,就是我們堅定的民間關係。事實上,《台灣關係法》強調,「美國的政策……去維持及促進美國人民與臺灣之人民間廣泛、密切及友好的商務、文化及其他各種關係。」因為美台之間是非正式關係,非政府接觸一直以來也就成為建立更緊密聯繫的重要管道。美國幾乎每一州都跟台灣建立了姊妹關係;有17州的州政府在台灣設有推廣商業和觀光的代表處。移民和海外留學對於美台關係也有重大的貢獻。數以十萬計的台灣人移居美國;在這些移民當中,有諾貝爾得主、高科技先鋒、和獲獎肯定的演員及導演。

增進美國與台灣之間相互瞭解的其中一個重要因素,就是有為數眾多的台灣人赴美留學。美國高等學府一直以來都是台灣學生的首選。以每人平均來計算,台灣赴美留學的人數是最多的,也是美國第五大的外籍學生來源,在2010年總共有2萬7千人。由於長期的教育聯繫,台灣的精英中有很高的比例擁有美國大學或專業學位,包括預計於明年一月舉行的總統大選的兩名總統候選人。

重要新計畫

為了近一步展現我們對於加強對台關係的承諾,過去一年我們在幾項重要計畫上有了進展。

台灣加入「免簽證計畫」將成為整體關係的一個重要里程碑,將使更多台灣旅客能夠造訪美國,加深民間關係,並且創造新的商業機會。美國與台灣之間的旅遊,無論是商務、學習、和觀光,都幫助了雙邊關係的強化。光是在2009年,台灣赴美人次就超過五十萬,美國赴台人次也將近四十萬。因此,台灣加入「免簽證計畫」的可能,代表著一個增進旅遊和接觸的重要機會。雖然還有一些步驟尚待達成,我們仍肯定台灣當局對其國土安全和移民系統進行了重大且有系統的變革,以符合成為「免簽證計畫」成員的法律規定。這些改革不但讓台灣能夠符合「免簽證計畫」的規定,同時也能強化台灣自身的邊境與國土安全。

台灣近年來在防止擴散和出口管制方面有了顯著的改善。台灣與來自美國政府的專家一同合作加強了能力,以防堵高科技項目出口至有擴散隱憂的國家。透過與美方官員的定期對話,以及「出口管制及相關邊境安全」(EXBS)計畫之下的訓練方案,台灣現在採取了更有效的措施,來打擊敏感物質的擴散;未來幾年也將採取更多的措施,以正式的夥伴身分與我方就防擴散問題更為密切地合作。於此同時,在台灣加強其銀行和金融法規,禁止可能用於擴散管制技術的資金轉移時,台灣也密切與美國諮商,我們也希望很快能看到這個程序的最終施行。

我們已經和台灣一同增加我們的執法合作。為此,我們自2010年底就和台灣商討一個可能的逃犯遣送協定。這個程序勢必將複雜且冗長,但是我們相信,我們在明年將能有顯著的進展,朝向此目標前進。

我們也在尋找讓更多來自聯邦機構、來自貿易與經濟事務、來自能源、環境、和科學合作,來自社會發展領域的資深官員訪台的機會。只要有能夠有效派遣我們的資深官員去重申我們合作利益的地方,我們就會去做。

台灣在國際社會的角色

透過擴大與大陸、與區域、與美國等傳統夥伴的貿易與文化關係,以及透過參與國際與區域組織,台灣證明了它是國際社會重要且負責任的成員。

美國一直大力支持台灣有意義地參與國際組織。我們增加了與台灣之間,就台灣在國際組織的目標方面非正式諮商的數目與範疇。

此外,我們經常向國際社會的所有成員,包括中華人民共和國,清楚表達我們對此議題的看法。一部分是因為美國的努力,台灣在一些會員資格不需要國家地位為條件的重要組織裡,已經是會員也是全面的參與者,像是世界貿易組織、亞洲開發銀行、亞太經濟合作(APEC)論壇。我們相信台灣也應該能夠有意義地參加一些它無法成為會員的組織,像是世界衛生組織(WHO)、國際民航組織(ICAO)、聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC),以及其他活動會對台灣人民產生直接影響的重要國際組織。經過十多年的努力,我們很欣慰台灣在過去三年,已經以正式觀察員的身分參加了世界衛生大會;我們也希望台灣未來能夠參加更多與其切身相關的WHO技術層級的組織和專家諮商。

雖然在這方面已經有了一些重要進展,我們也看到聯合國體系的機構和其他隸屬於聯合國的國際機構,根據1971年將台灣從聯合國開除的聯合國大會決議,採取了進一步的措施來限制台灣的參與。我們向來反對任何和所有單邊決定台灣政治地位的行政障礙,未來若是同樣的問題再次出現,我們也將繼續反對。

在台灣尋求增加有意義地參與國際組織之時,台灣也透過救災和私人捐助,增加與國際社會的聯繫。在2009年災情慘重的海地大地震發生之後,台灣在美國的協助下,將醫藥與軍事專家和裝備送到海地,以協助重建工作。在日本發生規模巨大的314地震和海嘯之後,台灣民眾和台灣當局捐出逾一億五千萬美元來幫助受難者,官方也派出了搜救資源來協助。台灣也與美國在台協會密切合作,在需要大規模撤離的狀況時,可以快速地讓美國政府員工和其家屬快速離開日本。所幸這樣的情況並未發生,但是台灣為一百多名美國人提供了機動且意義重大的協助;若是類似的災難再次發生在這個區域,台灣也隨時準備好再次伸出援手。

最後,在今年春天美國慘遭大洪水和龍捲風侵襲時,台灣也捐款支援重建工作。台灣的捐助幫助了十多州的受害者重回生活軌道。謹代表美國政府,我再次向台灣的人道救援表達最深的感激。

近來的兩岸發展

台灣海峽兩岸潛在的衝突,是影響東亞和太平洋地區和平與穩定最主要的問題之一,特別是在美國與中國之間。在過去三年,我們看到了兩岸關係的明顯進展。台灣的馬總統在他的就職演說中,呼籲中華人民共和國「抓住當前難得的歷史機遇,從今天開始,共同開啟和平共榮的歷史新頁。」他承諾在他的任期內將「不統、不獨、不武。」馬總統也提議在「九二共識」的基礎上,恢復與中華人民共和國的會談,也就是雙邊都同意只有一個中國,但是對於「一個中國」的定義得以各自表述。

在2008年底,中華人民共和國主席胡錦濤以一篇演講來回應,他在當中呼籲兩岸簽訂經濟合作協定,提議雙邊就台灣參與國際組織的問題,討論出「合情合理」的安排,並提出建立增進雙邊軍事互信機制的可能性,也可以稱作「信心與安全建立機制」。在胡主席這篇演講之後,中華人民共和國不再阻撓台灣參與WHO的《國際衛生條例》,同意讓WHO將衛生相關的資訊直接發送給台灣當局,而非一定要經過中華人民共和國政府。2009年五月決定讓台灣以觀察員身分參加世界衛生大會,更是達到了歷史新高點。

這些整體發展,為台灣的海峽交流基金會和中華人民共和國的海峽兩岸關係協會之間的半官方會談,創造了一個大致上正面的氣氛。雙邊在廣義上同意,先處理容易、主要為經濟相關的議題,較難處理的政治議題則留待以後。海基會和海協會代表團自2008年已進行過六次正式會面,並繼續界定雙邊更緊密合作的這項複雜任務。

由於這些會談的結果,產生了相當重大的成就。雙邊已經在台灣與大陸之間,建立了直航班機;提供了直郵和海運直航;為金融合作建立起一個架構;並同意增加觀光、教育交流、和執法合作。在2010年,有160萬大陸人造訪了台灣,今年預計將超越兩百萬人。目前每週有558班直航班機聯繫起海峽兩岸。自今年九月起,台灣在2011年接受一千名來自中國的學位候選人申請來台就學,預計在未來五年增加至每年一萬人。中華人民共和國現在是台灣最大的貿易夥伴,根據台灣的統計數字顯示,兩岸貿易在2010年金額總計接近1520億美元。雙邊在2010年簽署了劃時代的兩岸經濟合作架構協議(ECFA),在ECFA的架構之下,兩岸會談也正持續進行,以進一步推進貿易與投資自由化。事實上,投資保護和增加核能安全資訊共享這兩項新的協議,其談判也進入了最後階段。

歐巴馬政府樂見台灣海峽情勢更加穩定,也樂見台灣與中華人民共和國之間增加經濟、文化、和民間的接觸。台灣企業在大陸投資的龐大資金,和他們所提供的管理人才,在中華人民共和國在過去二十年的經濟表現之中,扮演著重要的角色。台灣與中華人民共和國的貿易、投資、和其他經濟關係,都幫助了台灣從2007-2009年的經濟衰退中復甦。台灣的經濟在2010年成長了近11%,今年預計將成長逾4.5%。

儘管兩岸往來密切,華盛頓、台北和整個區域對於中華人民共和國的軍事現代化和軍事部署仍感到憂心,特別是因為中華人民共和國拒絕放棄對台使用武力的可能。中華人民共和國多位領導人已清楚表明,在台灣正式宣佈獨立,或採取將無可挽回地阻撓統一的做法時,中華人民共和國將採取軍事行動。中華人民共和國為自己保留了權利,可以去定義何種台灣採取的行動,將構成北京採取軍事回應的理由。中華人民共和國在海峽對岸不必要且適得其反的軍事擴充,依然有增無減,估計有一千四百多枚飛彈對準台灣。雖然立即的緊張情勢已經大幅降低,而且北京也沒有應在此刻對台用武的明確理由,但是這些和其他在台灣對岸的軍事部署,與北京表明過的、以和平手段處理兩岸關係的承諾背道而馳。雙邊已經到達一個兩岸關係持續正面互動的階段,因此中國必須審慎考量,以這樣龐大的軍事能力對準台灣,是否符合它在台灣海峽兩岸建立更大程度互信的整體目標。

未來

2012年將會是充滿挑戰的一年。台灣的民主選舉,加上北京的領導人交替,勢必會造成一段時間的不確定情勢。在我個人看來,台灣的領袖已肩負巨大的挑戰,要在兩岸關係和美台關係之間取得平衡,讓三方都得利。目前提倡穩定和漸進式和解的兩岸關係策略,是台灣人民對他們選出的領袖所抱持的期待。國際社會也呼應著這樣的期待,希望在這個區域見到持久的和平與繁榮。我們一直都支持兩岸關係的加溫,只要能夠符合我們在過去三十年來所建立的準則,這樣的支持將不會改變。我們由來已久、基於原則、立場一貫的對台政策,配合對兩岸關係務實謹慎的處理方式,將有助於確保台灣海峽兩岸穩定與和平的維繫。最後,讓我用一個重要的觀察來總結。即使我們樂見近來兩岸關係的進展和進一步發展的可能,我非常有信心,台灣的未來將會一直奠基於與美國人民之間深厚且堅定的友誼,以及在我們今天所提到的所有議題上緊密且堅強的夥伴關係為基礎。

謝謝各位讓我有這次機會為此重要題目提供證言。我接受各位的提問。